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中国城市设计——建于何处，建于何时，建设什么
中国城市设计——建于何处，建于何时，建设什么
作者│乔纳森·巴内特乔纳森·巴奈特（Jonathan Barnett）教授是美国宾夕法尼亚大学建筑学院的城市和区域规划实践设计实践名誉教授（Emeritus Professor of Practice），是世界著名的城市设计理论家与实践家。他长期从事城市设计的实践与研究，近期的大尺度设计工作包括柬埔寨2,500公顷社区规划、美国内布拉斯加州奥马哈市的整体城市设计、中国厦门交通导向性规划设计等。他出版了UrbanDesign as Public Policy (1974)、An Introduction to Urban Design (1982)等很多学术著作，并发表了大量学术论文。
作者│斯特凡·艾尔就职于宾夕法尼亚大学在中国，城市设计正成为协助实现重要的政府新指令的一种方法。为使得这样的创新可行，中国需要3 个方面的城市设计指令。首先，大尺度城市设计取决于什么地区允许新的城市化，同时注重自然环境保护、食品供应安全、气候变化管理。第二个方面是使原有产业和商业用地能够进行新建设，这些丧失经济活力用地的再利用可以减缓城市持续扩张的压力。第三方面是既有的官方城市设计规范应做适当的改变，以使得在建成环境和自然之间有着更好的关系，保护重要的历史保护地区，并创造适应当前生活方式的场所。
概述
在中国，城市设计作为辅助政府重大政策实施的一种途径，旨在保护自然环境的同时，让城市更高效、更宜居、与自然相处更加和谐。该项议题围绕3 个问题展开：建于何处、建于何时以及建设什么。第一个问题最为重要，即在何处许可新的城市化。第二个则是何时展开新的城市化，而并非填空式开发和城市化用地的集约再利用。第三个问题，建设大家最为熟知的城市设计问题，重点在于促成城市化形态范式的规范制度，而这些形态范式越来越呈现出过度僵化的问题，缺乏对重要的生态、历史以及生活方式等要素的考虑。
在讨论中国当前城市设计和规划问题之前，回顾1978 年经济体制改革后中国城市化所实现的惊人成就是有必要的。中国建立起了新的国道系统、新的国家航空系统以及近乎覆盖了每个主要城市的高铁新铁路网络。国家年均GDP 增长率为9％，平均每年建设一亿多套住房。政府领导超过5 亿人摆脱了贫困，进入中上层甚至上层阶级，实现了历史上空前高涨的国家发展。目前全国13.5 亿人口中近54％的人口居住在城市，而1978 年这个比例仅为18％。按照中国《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》要求，到2020 年中国的城镇化率将达到60％，城市人口将再增加9,000 万。
为促进城市化的快速推进，政府制定了规划设计规范用以设计和建设城市，包括各种道路系统规划、标准的区域发展规划、土地利用规划、三种不同层级居住区的人口数量标准以及对居住房屋建设的明确严格要求，如每个居住单元采光量的日照间距规范。这些原本为节约燃料而制定的日照间距规范，从获取太阳能的角度来看仍然有意义，但是长期以来，这种规范被转译为住宅建筑之间大的、难以利用的空间，产生了“大绿地中的建筑塔楼”这样的地区。
在中国大量的城市和区域中，新开发区顺理成章地在开发模式上遵从一种固定化范式。这种几乎不考虑环境因素的标准化城市化已经蔓延到了农村地区和风景名胜区。40 年前制定的强有力的规范，已经不符合中国错综复杂的社会环境。这套规范缺乏对紧凑发展、粮食安全、风景名胜保护和气候变化潜在影响的考虑，造成了中国日益严重的环境问题。
出于对这个问题的认识，中共中央和国务院分别于2015 年4 月和2016 年2 月公布了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》两个指导文件。
生态文明是2011—2015 年中国“十二五”规划的重要目标，并延续到“十三五”规划中。文明是指整个现代的经济和社会结构，将理想的文明形式描述为生态，是所有人类活动应与自然和谐相处的一种表述。这项事业非常具有理想色彩但困难重重，尽管丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典这些北欧国家正努力朝着这个方向发展，但迄今为止没有任何国家达到这个目标。
中国2015 年发布了一份关于加快全面推进生态文明的文件，明确地陈述了一系列雄心勃勃的环境政策目标。该文件提出保护优先于发展以及提倡绿色发展的基本原则，即发展应遵循“减量化、再利用、再循环、低碳利用”的循环型城市建设原则。
保护优先是指自然资源和现有景观的保护应优先于城市化发展决策。将这个要求应用到城市设计中就意味着所有的城市化都应该以环境承载能力和尊重自然景观为前提。承载能力和自然景观应当构成城市发展的背景，而不是以城市发展模式来重组自然景观。该要求进一步提出，若现行法律法规与生态文明建设目标相冲突，应予以废除。生态文明规划应当由各级政府贯彻实施。
“城市规划与建设管理”的要求与“生态文明”的要求一脉相承，提出了城市规划建设管理的总体目标：实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好。“有序建设”确保了对规划条例的遵循，不被政治考虑所重塑；“适度开发”是对奇奇怪怪建筑的反对，“高效运行”是指在不扩张城市的基础上实现所有可利用土地的合理利用。建设和谐社会是“十二五”以来的一个重要目标，也是实现社会公平的陈述。“努力打造和谐宜居、富有活力的城市”是通用的规划目标，在这样的语境下，它可被视为现行城市规划设计规范实施之下没有达到的水准；“打造各具特色的城市”即反对现行规范一成不变的规划体系淹没了城市富有个性的历史特色。以提高生活质量为终极目标，就是要把规划发展的重点从简单地提供住宅、公园、交通等要素转变为对城市整体设计的重视。
该要求将城市设计定义为城市规划的实施，能够提供个性化的设计指导，成为塑造城市特色风貌的有效手段。单一的建筑设计必须遵从城市设计在形态、色彩、体量、高度等重要特征方面的要求。在新型城市化管理中，发展必须充分利用自然系统，包括建设节约用水和收集雨水的绿色基础设施。此外，城市生态系统的恢复也是一个目标，政府已经启动了“海绵城市”试点项目，在16 个城市投资了127 亿美元建设绿色基础设施。该要求还涉及城市建设多个方面的一系列具体目标，包括建筑施工、污染控制和污水处理，它要求通过各个层级政府实施新的城市治理体系来落实这些政策。
中央政府赋予住房和城乡建设部落实这些重要国家政策目标的任务。任何倡导城市设计的人都应该为城市设计在改革中国城市发展方面被赋予的核心角色而高兴和兴奋，但依据以往经验，抵制变革的必然存在致使改革将是一个复杂而艰巨的任务。因此，我们将关注点放在了为实现这项任务而可能面临的复杂性和困难性上。
2 建于何处
在气候变化、全球化、人口快速增长以及中国持续快速城市化进程的时代，城市设计需要采取大量举措。中国现有的城市化方式使得人口密集地区几乎到处都在发展，造成了大面积的自然环境、农田和历史建筑的消失。 目前的规划设计规范也未能意识到气候变化和海平面上升对现有的和新的规划造成的严重风险影响。
国土资源部是负责编制国土资源利用规划的中央政府机构。此类规划设置了土地利用的所有指标，如需要保留的耕地数量、省市和地方政府的城市化土地数量指标等。土地规划在理论上是一个平衡生态保护和城市化的有力工具，尽管在实践中它并不体现为一种有效决策机制，能确定农业和自然景观的哪个具体部分应该城市化。强调水资源、粮食安全、防御风暴灾害、防止空气和水污染、适应气候变化的国家土地利用规划，可以帮助实施生态文明政策要求，使其在城市化进程中优先考虑自然环境保护。在国家层面采用相对较粗略的决议，虽然在政治上有一定困难，但是可以减轻省市和地方政府在规划设计过程中的压力。以此为发展方向提出的2015 年政府举措，计划通过划定城市空间增长边界，仿效美国俄勒冈州制定的城市增长边界，来遏制包括北京、上海和广州在内14 个城市的“摊大饼”式发展。
各省以及一些与省份地位相同的大城市是中国政府次一层的决策层级。一些城市设计问题是否可以通过省一级的土地利用规划来预先确定是需要考虑的问题。这些土地利用规划一般都是非常抽象的，但它们也确实显示了城市发展的方向和人口中心的总体位置。中国在新城建设选址方面存在一定的问题，例如被称为“鬼城”的一些城市，其规模、交通体系所决定的增长方向以及未来人口增长计算等，这些土地利用规划中的典型要素可能与下一层级的城市增长与自然系统保护政策相冲突。而且，环境保护对于区域层面的休闲和农业是至关重要的，例如中国环首都地区—京津冀超大城市区。因此，城市和环境设计需要优先解决区域层面的政策，以此为背景展开城市、地区和更小地块的城市设计决策。
3 建于何时
中国城市在快速将农村土地转换为城市土地的过程中扩张，在此过程中村民被重新安置，随之进行地区和地块规划，将土地出售给开发商。土地收购和销售成本之间的差额流向城市，这种做法增加了城市未来的运营支出，并且进一步推动了农村土地流转为城市土地的进程。这种做法能够提供即时收入，成为地方政府解决财政问题的一种途径。
如果将发展引向生态绿地，即使发展这些地区也能符合生态文明的目标，但可能导致忽视已经部分城市化地区的发展机会。目前的规划体系未能明确指出，通过提高新的换乘站、高铁站点和机场等具有发展潜力的地区周边的开发密度，以此来实现对有价值的农业和自然资源的优先保护是否可行。
防止城市过度扩张已被确定为新的城市设计导则的基本任务。什么是过度？通过对现有城市化地区内每公顷人口和工作场所密度的衡量即可知。在整个城市的密度达到总体规划设定的水平之前，应该制约农村土地的新开发。然而，这样的衡量方法不适用于城市中保留了绿色开放空间和历史建筑的建成地区。中国新的城市化区域在规划中采用机动车出行作为主要的交通方式。由于中国许多城市正在建设轨道交通系统，增长压力可以通过建设更为紧凑的步行可达交通站点来缓解。将新发展转移到交通站点步行范围内的适当地点可以减少城市蔓延，并使这些交通系统的运作更加高效。
当确有必要拓展城市化地区的时候，城市化发生地区的选择应当遵从保护整体自然景观和优化城市空间结构的城市设计导则。这是一套复杂的决策系统，做出决策需要考虑生态规划和城市规划，当然这可能会是一个困难的政治问题。
4 在城市层面上建设什么
现有城市层面的发展和规划规范体现了一系列城市设计设想，这些设想源于20 世纪二三十年代国际建筑师联合会（C.I.A.M.）所提出的各项原则。C.I.A.M. 的相关理念通过出版物、1949 年后前苏联顾问的工作以及老一辈中国规划师所受到的教育传入中国。在当下中国城市典型的土地利用和总体发展规划中，规划设计的组织方式往往通过主干道和高速公路将城市划分为大型街区，这种大型街区能够满足汽车交通的高效运作，但对行人和骑自行车者并不友好。由于对换乘站点在交通运输中的作用认识不足，机动车交通是当时国际建筑师联合会提出的主要原则。
此外，每一块大型街区土地用途单一。这种大面积单一用途的分区也为C.I.A.M. 所提倡，还包括将大块公共开放空间作为一个单独的土地用途进行隔离，而并非作为与其他活动相结合的公共开放空间系统的一部分。C.I.A.M. 标榜技术解决方案是现代化的范式，保护自然景观和历史建筑被认为是浪漫和不科学的。规划完全由道路系统工程主导，在大型未细分的土地利用分区下已经无法识别原有的自然景观以及任何历史的或已有的发展，这是对C.I.A.M. 原则的完全实践。
如今，C.I.A.M. 版本的城市设计体现在一系列的技术规划要求中，如果要在城市层面产生不同的城市设计，就需要做出改变。
目前规划中的大型街区规定了每2 平方公里范围内主要街道总长度的最小值和最大值，而现在大多数城市设计人员所倡导的小型街区网络需要更加密集的道路建设。由于规划必须符合法规才能获得正式批准，因此需要修改相关规范。
中国总体规划中的土地利用划分是通过预测人口增长和商业活动来确定的，该做法广为应用。然而由于土地混合使用没有受到普遍认可，因此规划的土地利用预测往往不够准确，即使有混合使用这一类别，也通常在特殊情况下使用。由此，住宅和商业区规划绘制了每个单独类别所需要的土地数量，相对于更为广泛应用的混合使用，这样的方式夸大了对土地的需求。土地用途划分体现在由面积限制而成的大型街区上。在规划中，预留生态用地以及去除已开发的不符合土地利用类别的土地并不是通常的做法。所有的土地都被包含在了规划图中并明确给定了土地用途。如前所述，公园绿地系统也被视为单独的土地用途。
为了确定城市总体形态的模式，需要城市景观框架、公共空间系统以及一系列针对具有特殊城市设计重要性区域的关键要求。将这些城市设计导则引入到规划过程并非需要规划人员将高速公路、道路和土地利用图交接给城市设计师来进行调整，而是将土地利用与城市设计相关联，将其作为城市设计规划的一部分，其中城市设计包含与交通、城市建筑形态和其他城市形态相关方面的公共开放空间和街道规划。土地利用“预算”不应被分配，而应通过迭合的过程，作为包括与交通相关的混合利用中心和居住邻里在内的整体规划和城市设计过程的一部分。如果没有这样的过程，就不能有效替代原有C.I.A.M. 影响下的官方土地利用规划。
5 在地区层面上建设什么
中国当前典型的地区规划，也就是所谓的终极蓝图规划中，是当规划的所有要素都实施后，一张体现未来发展状态的鸟瞰图。终极蓝图规划通常是失败的，大多数政府已经停止使用这种规划方式，因为计划中体现的设想在开发完成之前就已经过时了。但是，这种蓝图式规划作为发展导则对于快速发展的中国而言相对成功，这主要是由于规划中的一系列选择都是根据相关规范确定的，除此几乎没有其他的备选方案。
中国的地区规划是制订管控发展的控制性详细规划的基础，是城市设计过程中的关键步骤。地区规划体现了一个明确的城市设计方案和C.I.A.M. 的理念，并将现代主义原则的影响深化到进一步的细节中：街道系统确定大型街区，自然景观服从于街道模式，大型开放空间与开发建设相隔离，而占主导地位的建筑类型则是一个个独立的、由绿色边缘包围着的南向住宅塔楼。
根据中国国家标准城市居住区规划设计规范，住宅楼内的每个住宅都应该能够在一年中日照最短的一天获得2 ~ 3 个小时的日照。在实践中，这种要求导致建筑物排成一排，全部朝南，并且分散排布以满足在12 月21 日这一天，太阳高度角到达每个建筑物的基部。依据前文所述，这些规则原本是资源匮乏时期减少冬季取暖成本的措施，但是由于对能源效率新的担忧以及满足太阳能电池板获取阳光的需求，这一规则在今天仍然有意义。另外，风水是中国传统信仰体系里决定居住地吉凶的关键，强烈主张人们居住在面南的主要房间，这一信仰在决定中国建造待售房屋的设计方面起着决定性的作用。即使买方不相信风水，仍然存在对转售价值的担忧，因为很多人在做出买入决定时都会考虑这种因素。
在常规的地区规划中已经体现了强大的城市设计概念，而困难之处在于这种规划不符合新的城市设计导则的期望。这种期望是指地区层级的导则应该沿用城市层面总体城市设计的要求，包括尊重地域生态特征、与历史和文化特征相关联、将公共空间系统整合在总体设计中，而并非进行简单的土地用途划分。
如果拟议的新城市设计导则与现有标准不同，冲突点可能体现在道路系统的设计、景观环境的识别与管理以及为整个地区建立公共开放空间系统上。最困难的城市设计环节可能在于根据太阳高度角设置的南向住宅间距问题的处理。
尽管日照间距规范已经形成，但实际上对日照获得的规范只是一个性能规范，而并非设计住宅建筑的规范。有些方法可以使用替代的城市设计配置来满足这一要求，例如利用附加的高层和低层建筑物形成庭院，特别是混合使用的较低建筑物对日照要求并不那么高。另外，类似其他国家，大部分中国城市街道系统的设计都是沿着南北和东西走向的。西班牙规划师塞尔达在19 世纪后期所做的著名的巴塞罗那规划，将街道系统由正北向旋转45°从而改善了长时间暴露在阳光下的状况。巴塞罗那的经验表明，中国的总体规划和地区规划可能也可以通过修改街道布局来满足居住建筑的日照规范，街道的宽度和街区的大小将是这些设计的重要组成部分。现在的计算机程序可以模拟和评估建筑和街道在不同组合方式下对日照间距的满足情况，因此，这可能是一个重要的城市设计研究领域。
地区层级城市设计的另一个重要问题是城市街区的大小。步行城市需要相对较小的街区，否则两点之间的路程可能会涉及很长的绕道。较小的街区对创建方便的交通非常重要。当前中国城市设计体系中所创造的大型居住区内通过设立门禁来保障居民安全，这使得每一个街区成为了封闭的社区，行人或骑自行车的人不能使用这些捷径。有人建议把这些街区开放给公众使用，但是这些建议肯定会受到居民的强烈抵制，因为他们认为这会降低他们的财产价值。如果一定要开放社区，那么就需要一个城市设计方案来明确每一个通道都可以通过公共的方式进入，但是仍然为居民的安全和财产提供保障。
现有中国城市街区的安全体系实际上比那些地块较小而每栋建筑封闭管理的城市更有效，就像纽约那样，住宅楼要么锁着，要么有自己的门卫等安全人员。就新开发地区的规划而言，介于纽约小型街区和中国大型街区之间有各种不同的街区尺度。例如巴塞罗那不仅街区足够大，可以为街区的居民提供私人空间，而且街区外围提供了舒适的步行街道。
街区尺度和建筑形态是城市设计的关键问题，需要在地区层级解决，并将其纳入到控制性详细规划中，从而约束更小地块的规划。
6 在地块层面上建设什么
地块层级的城市设计导则应该要求开发商提交一份地块详细设计的审批报告，地块详细设计需与控制性详细规划、地区规划和其他要求相一致。每个地块上的详细设计，应与相邻地块的属性相协调。设计每个开发区的导则应包括开放空间的设计、建筑物退线、标志性建筑位置（可以包括历史建筑）、高效交通系统、景观要素、基础设施（如学校）、停车场和地下空间。设计提交内容还应包括相关的实施策略。由于地块规划要符合地区层级的控制性详细规划，因此在制定地区控制性详细规划时，必须制定关键的城市设计策略。
7 在特殊情形下如何建设
对城市有特定价值、历史价值和文化价值的地区应该有针对性的特殊导则。这意味着应该为重要新开发区、历史文化街道街区、历史区域的适应性再利用、新中央商务区、交通枢纽和滨水地区设置特殊的城市设计管理要求。城市设计要求应该规范：天际线，表达城市的文化和自然特征；建筑特色，确保建筑物与现有建筑环境和公共空间的适应，从而形成一个连贯的空间网络和宜人尺度的公共领域。这些特殊情形下的城市设计方案需要在地区层面进行制定和规范，以便协调各个地块的开发设计。
中国政府机构多年来一直在尝试探索特殊情形下可替代的城市设计理念。上海地区的“一城九镇”项目引入了外国设计师和规划师，为9 个新城镇中心的城市设计和建筑表现形式提出不同的想法。每个新城都被赋予了一个特定的国家特色，如荷兰主题的高桥新城、德国主题的安亭新城等。模仿外国城市被选为替代现有设计规则的方法并在房地产市场加以验证。
北京金融街是一个完整区域设计的特殊情形案例，大部分建筑物是为了容纳重要的中国金融机构而设计。政府打算建立一个金融区，但又不仅仅是一组提供必要办公空间的建筑物。包括SOM 在内的规划设计团队，制订的方案是通过建筑物布局和高度限制导则在中央公园周围组织起了一组连贯的建筑物。
8 实施城市设计导则
上海9个新镇和北京金融街的实践表明，可替代现有的中国城市设计导则有其特殊性才能奏效。9个新镇的设计是对其他地方既有城市设计模式的模拟，而金融街的设计则有一套明确的建筑布局法规和高度限制。 仅仅要求规划师和设计师注意一系列重大问题是不够的，还有必要定义理想的城市设计结果。
以下是一些已经被开发和采用的可以纳入城市设计导则的管理工具。
在市域总体城市规划层面，按照导则，土地利用规划的过程可以从一个完整的环境清单开始，为排除不应该开发的土地提供基础。承载能力有限的土地也只能用于低强度开发。在沿海地区和河流沿岸，需要特别保护可以确定受海平面上升和其他洪水影响的地区。
此外，在市域总体城市规划层面上，大型居住区、办公区和工业区土地类别下的子类别地区可以定义为适合于新的混合使用用途，进而可以被广泛地反映在图面上以允许更灵活的发展决策。
城市设计导则还可以为道路和交通通达性良好的地区设定最小的住宅和商业密度。中国的土地面积与美国（不包括阿拉斯加）差不多，但中国的人口是美国的5 倍左右，可用土地面积却只有美国的一半。随着中国有越来越多的富裕人口，模仿美国郊区发展的中国别墅区越来越受欢迎，但是低密度的土地开发模式是对土地资源的浪费，对中国而言不是一个好的长远政策。基于此，需要其他的设计理念来满足富裕阶层的生活需求。
除了取消目前对市域总体规划所允许的主要街道数量的限制之外，还可以针对次级街道的设置增加对小街区尺度要求的规定，如最小街区周长就是这样一个要求。也可以通过规定每平方公里最少的街道交叉口数量来鼓励街道的相互连接。
在地区层级的规划中，目前通过编制终极蓝图规划来说明土地利用计划的做法可以用城市设计概念规划来替代，该规划可以绘制保护区、街道和街区规划以及公共开放空间规划。重要建筑物的位置被标注，建筑物布局的导则被体现，如退线要求、贴线率以及高度限制等要求。这个城市设计规划可以作为制订土地利用规则的基础。这种方法既允许了更大的设计灵活性，也有助于在规划中对关键设计要素的理解和应用。
在地块层面，实施地区层面的规划需要审批程序。如果土地是直接从政府机构获得的，导则可以成为出售协议的一部分，包括要求对建筑和景观规划进行审查。如果土地已经是私人控制的，那么就需要有一种包括监察程序的许可证制度。
如果新的城市设计导则能够成为国家、区域、市域以及地方层级城市设计的基础，中国将创造出一种无与伦比的城市设计体系，该体系能够引导中央政府重大发展目标的有效落实。
作者│乔纳森·巴内特乔纳森·巴奈特（Jonathan Barnett）教授是美国宾夕法尼亚大学建筑学院的城市和区域规划实践设计实践名誉教授（Emeritus Professor of Practice），是世界著名的城市设计理论家与实践家。他长期从事城市设计的实践与研究，近期的大尺度设计工作包括柬埔寨2,500公顷社区规划、美国内布拉斯加州奥马哈市的整体城市设计、中国厦门交通导向性规划设计等。他出版了UrbanDesign as Public Policy (1974)、An Introduction to Urban Design (1982)等很多学术著作，并发表了大量学术论文。
作者│斯特凡·艾尔就职于宾夕法尼亚大学在中国，城市设计正成为协助实现重要的政府新指令的一种方法。为使得这样的创新可行，中国需要3 个方面的城市设计指令。首先，大尺度城市设计取决于什么地区允许新的城市化，同时注重自然环境保护、食品供应安全、气候变化管理。第二个方面是使原有产业和商业用地能够进行新建设，这些丧失经济活力用地的再利用可以减缓城市持续扩张的压力。第三方面是既有的官方城市设计规范应做适当的改变，以使得在建成环境和自然之间有着更好的关系，保护重要的历史保护地区，并创造适应当前生活方式的场所。
概述
在中国，城市设计作为辅助政府重大政策实施的一种途径，旨在保护自然环境的同时，让城市更高效、更宜居、与自然相处更加和谐。该项议题围绕3 个问题展开：建于何处、建于何时以及建设什么。第一个问题最为重要，即在何处许可新的城市化。第二个则是何时展开新的城市化，而并非填空式开发和城市化用地的集约再利用。第三个问题，建设大家最为熟知的城市设计问题，重点在于促成城市化形态范式的规范制度，而这些形态范式越来越呈现出过度僵化的问题，缺乏对重要的生态、历史以及生活方式等要素的考虑。
在讨论中国当前城市设计和规划问题之前，回顾1978 年经济体制改革后中国城市化所实现的惊人成就是有必要的。中国建立起了新的国道系统、新的国家航空系统以及近乎覆盖了每个主要城市的高铁新铁路网络。国家年均GDP 增长率为9％，平均每年建设一亿多套住房。政府领导超过5 亿人摆脱了贫困，进入中上层甚至上层阶级，实现了历史上空前高涨的国家发展。目前全国13.5 亿人口中近54％的人口居住在城市，而1978 年这个比例仅为18％。按照中国《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》要求，到2020 年中国的城镇化率将达到60％，城市人口将再增加9,000 万。
为促进城市化的快速推进，政府制定了规划设计规范用以设计和建设城市，包括各种道路系统规划、标准的区域发展规划、土地利用规划、三种不同层级居住区的人口数量标准以及对居住房屋建设的明确严格要求，如每个居住单元采光量的日照间距规范。这些原本为节约燃料而制定的日照间距规范，从获取太阳能的角度来看仍然有意义，但是长期以来，这种规范被转译为住宅建筑之间大的、难以利用的空间，产生了“大绿地中的建筑塔楼”这样的地区。
在中国大量的城市和区域中，新开发区顺理成章地在开发模式上遵从一种固定化范式。这种几乎不考虑环境因素的标准化城市化已经蔓延到了农村地区和风景名胜区。40 年前制定的强有力的规范，已经不符合中国错综复杂的社会环境。这套规范缺乏对紧凑发展、粮食安全、风景名胜保护和气候变化潜在影响的考虑，造成了中国日益严重的环境问题。
出于对这个问题的认识，中共中央和国务院分别于2015 年4 月和2016 年2 月公布了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》两个指导文件。
生态文明是2011—2015 年中国“十二五”规划的重要目标，并延续到“十三五”规划中。文明是指整个现代的经济和社会结构，将理想的文明形式描述为生态，是所有人类活动应与自然和谐相处的一种表述。这项事业非常具有理想色彩但困难重重，尽管丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典这些北欧国家正努力朝着这个方向发展，但迄今为止没有任何国家达到这个目标。
中国2015 年发布了一份关于加快全面推进生态文明的文件，明确地陈述了一系列雄心勃勃的环境政策目标。该文件提出保护优先于发展以及提倡绿色发展的基本原则，即发展应遵循“减量化、再利用、再循环、低碳利用”的循环型城市建设原则。
保护优先是指自然资源和现有景观的保护应优先于城市化发展决策。将这个要求应用到城市设计中就意味着所有的城市化都应该以环境承载能力和尊重自然景观为前提。承载能力和自然景观应当构成城市发展的背景，而不是以城市发展模式来重组自然景观。该要求进一步提出，若现行法律法规与生态文明建设目标相冲突，应予以废除。生态文明规划应当由各级政府贯彻实施。
“城市规划与建设管理”的要求与“生态文明”的要求一脉相承，提出了城市规划建设管理的总体目标：实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好。“有序建设”确保了对规划条例的遵循，不被政治考虑所重塑；“适度开发”是对奇奇怪怪建筑的反对，“高效运行”是指在不扩张城市的基础上实现所有可利用土地的合理利用。建设和谐社会是“十二五”以来的一个重要目标，也是实现社会公平的陈述。“努力打造和谐宜居、富有活力的城市”是通用的规划目标，在这样的语境下，它可被视为现行城市规划设计规范实施之下没有达到的水准；“打造各具特色的城市”即反对现行规范一成不变的规划体系淹没了城市富有个性的历史特色。以提高生活质量为终极目标，就是要把规划发展的重点从简单地提供住宅、公园、交通等要素转变为对城市整体设计的重视。
该要求将城市设计定义为城市规划的实施，能够提供个性化的设计指导，成为塑造城市特色风貌的有效手段。单一的建筑设计必须遵从城市设计在形态、色彩、体量、高度等重要特征方面的要求。在新型城市化管理中，发展必须充分利用自然系统，包括建设节约用水和收集雨水的绿色基础设施。此外，城市生态系统的恢复也是一个目标，政府已经启动了“海绵城市”试点项目，在16 个城市投资了127 亿美元建设绿色基础设施。该要求还涉及城市建设多个方面的一系列具体目标，包括建筑施工、污染控制和污水处理，它要求通过各个层级政府实施新的城市治理体系来落实这些政策。
中央政府赋予住房和城乡建设部落实这些重要国家政策目标的任务。任何倡导城市设计的人都应该为城市设计在改革中国城市发展方面被赋予的核心角色而高兴和兴奋，但依据以往经验，抵制变革的必然存在致使改革将是一个复杂而艰巨的任务。因此，我们将关注点放在了为实现这项任务而可能面临的复杂性和困难性上。
2 建于何处
在气候变化、全球化、人口快速增长以及中国持续快速城市化进程的时代，城市设计需要采取大量举措。中国现有的城市化方式使得人口密集地区几乎到处都在发展，造成了大面积的自然环境、农田和历史建筑的消失。 目前的规划设计规范也未能意识到气候变化和海平面上升对现有的和新的规划造成的严重风险影响。
国土资源部是负责编制国土资源利用规划的中央政府机构。此类规划设置了土地利用的所有指标，如需要保留的耕地数量、省市和地方政府的城市化土地数量指标等。土地规划在理论上是一个平衡生态保护和城市化的有力工具，尽管在实践中它并不体现为一种有效决策机制，能确定农业和自然景观的哪个具体部分应该城市化。强调水资源、粮食安全、防御风暴灾害、防止空气和水污染、适应气候变化的国家土地利用规划，可以帮助实施生态文明政策要求，使其在城市化进程中优先考虑自然环境保护。在国家层面采用相对较粗略的决议，虽然在政治上有一定困难，但是可以减轻省市和地方政府在规划设计过程中的压力。以此为发展方向提出的2015 年政府举措，计划通过划定城市空间增长边界，仿效美国俄勒冈州制定的城市增长边界，来遏制包括北京、上海和广州在内14 个城市的“摊大饼”式发展。
各省以及一些与省份地位相同的大城市是中国政府次一层的决策层级。一些城市设计问题是否可以通过省一级的土地利用规划来预先确定是需要考虑的问题。这些土地利用规划一般都是非常抽象的，但它们也确实显示了城市发展的方向和人口中心的总体位置。中国在新城建设选址方面存在一定的问题，例如被称为“鬼城”的一些城市，其规模、交通体系所决定的增长方向以及未来人口增长计算等，这些土地利用规划中的典型要素可能与下一层级的城市增长与自然系统保护政策相冲突。而且，环境保护对于区域层面的休闲和农业是至关重要的，例如中国环首都地区—京津冀超大城市区。因此，城市和环境设计需要优先解决区域层面的政策，以此为背景展开城市、地区和更小地块的城市设计决策。
3 建于何时
中国城市在快速将农村土地转换为城市土地的过程中扩张，在此过程中村民被重新安置，随之进行地区和地块规划，将土地出售给开发商。土地收购和销售成本之间的差额流向城市，这种做法增加了城市未来的运营支出，并且进一步推动了农村土地流转为城市土地的进程。这种做法能够提供即时收入，成为地方政府解决财政问题的一种途径。
如果将发展引向生态绿地，即使发展这些地区也能符合生态文明的目标，但可能导致忽视已经部分城市化地区的发展机会。目前的规划体系未能明确指出，通过提高新的换乘站、高铁站点和机场等具有发展潜力的地区周边的开发密度，以此来实现对有价值的农业和自然资源的优先保护是否可行。
防止城市过度扩张已被确定为新的城市设计导则的基本任务。什么是过度？通过对现有城市化地区内每公顷人口和工作场所密度的衡量即可知。在整个城市的密度达到总体规划设定的水平之前，应该制约农村土地的新开发。然而，这样的衡量方法不适用于城市中保留了绿色开放空间和历史建筑的建成地区。中国新的城市化区域在规划中采用机动车出行作为主要的交通方式。由于中国许多城市正在建设轨道交通系统，增长压力可以通过建设更为紧凑的步行可达交通站点来缓解。将新发展转移到交通站点步行范围内的适当地点可以减少城市蔓延，并使这些交通系统的运作更加高效。
当确有必要拓展城市化地区的时候，城市化发生地区的选择应当遵从保护整体自然景观和优化城市空间结构的城市设计导则。这是一套复杂的决策系统，做出决策需要考虑生态规划和城市规划，当然这可能会是一个困难的政治问题。
4 在城市层面上建设什么
现有城市层面的发展和规划规范体现了一系列城市设计设想，这些设想源于20 世纪二三十年代国际建筑师联合会（C.I.A.M.）所提出的各项原则。C.I.A.M. 的相关理念通过出版物、1949 年后前苏联顾问的工作以及老一辈中国规划师所受到的教育传入中国。在当下中国城市典型的土地利用和总体发展规划中，规划设计的组织方式往往通过主干道和高速公路将城市划分为大型街区，这种大型街区能够满足汽车交通的高效运作，但对行人和骑自行车者并不友好。由于对换乘站点在交通运输中的作用认识不足，机动车交通是当时国际建筑师联合会提出的主要原则。
此外，每一块大型街区土地用途单一。这种大面积单一用途的分区也为C.I.A.M. 所提倡，还包括将大块公共开放空间作为一个单独的土地用途进行隔离，而并非作为与其他活动相结合的公共开放空间系统的一部分。C.I.A.M. 标榜技术解决方案是现代化的范式，保护自然景观和历史建筑被认为是浪漫和不科学的。规划完全由道路系统工程主导，在大型未细分的土地利用分区下已经无法识别原有的自然景观以及任何历史的或已有的发展，这是对C.I.A.M. 原则的完全实践。
如今，C.I.A.M. 版本的城市设计体现在一系列的技术规划要求中，如果要在城市层面产生不同的城市设计，就需要做出改变。
目前规划中的大型街区规定了每2 平方公里范围内主要街道总长度的最小值和最大值，而现在大多数城市设计人员所倡导的小型街区网络需要更加密集的道路建设。由于规划必须符合法规才能获得正式批准，因此需要修改相关规范。
中国总体规划中的土地利用划分是通过预测人口增长和商业活动来确定的，该做法广为应用。然而由于土地混合使用没有受到普遍认可，因此规划的土地利用预测往往不够准确，即使有混合使用这一类别，也通常在特殊情况下使用。由此，住宅和商业区规划绘制了每个单独类别所需要的土地数量，相对于更为广泛应用的混合使用，这样的方式夸大了对土地的需求。土地用途划分体现在由面积限制而成的大型街区上。在规划中，预留生态用地以及去除已开发的不符合土地利用类别的土地并不是通常的做法。所有的土地都被包含在了规划图中并明确给定了土地用途。如前所述，公园绿地系统也被视为单独的土地用途。
为了确定城市总体形态的模式，需要城市景观框架、公共空间系统以及一系列针对具有特殊城市设计重要性区域的关键要求。将这些城市设计导则引入到规划过程并非需要规划人员将高速公路、道路和土地利用图交接给城市设计师来进行调整，而是将土地利用与城市设计相关联，将其作为城市设计规划的一部分，其中城市设计包含与交通、城市建筑形态和其他城市形态相关方面的公共开放空间和街道规划。土地利用“预算”不应被分配，而应通过迭合的过程，作为包括与交通相关的混合利用中心和居住邻里在内的整体规划和城市设计过程的一部分。如果没有这样的过程，就不能有效替代原有C.I.A.M. 影响下的官方土地利用规划。
5 在地区层面上建设什么
中国当前典型的地区规划，也就是所谓的终极蓝图规划中，是当规划的所有要素都实施后，一张体现未来发展状态的鸟瞰图。终极蓝图规划通常是失败的，大多数政府已经停止使用这种规划方式，因为计划中体现的设想在开发完成之前就已经过时了。但是，这种蓝图式规划作为发展导则对于快速发展的中国而言相对成功，这主要是由于规划中的一系列选择都是根据相关规范确定的，除此几乎没有其他的备选方案。
中国的地区规划是制订管控发展的控制性详细规划的基础，是城市设计过程中的关键步骤。地区规划体现了一个明确的城市设计方案和C.I.A.M. 的理念，并将现代主义原则的影响深化到进一步的细节中：街道系统确定大型街区，自然景观服从于街道模式，大型开放空间与开发建设相隔离，而占主导地位的建筑类型则是一个个独立的、由绿色边缘包围着的南向住宅塔楼。
根据中国国家标准城市居住区规划设计规范，住宅楼内的每个住宅都应该能够在一年中日照最短的一天获得2 ~ 3 个小时的日照。在实践中，这种要求导致建筑物排成一排，全部朝南，并且分散排布以满足在12 月21 日这一天，太阳高度角到达每个建筑物的基部。依据前文所述，这些规则原本是资源匮乏时期减少冬季取暖成本的措施，但是由于对能源效率新的担忧以及满足太阳能电池板获取阳光的需求，这一规则在今天仍然有意义。另外，风水是中国传统信仰体系里决定居住地吉凶的关键，强烈主张人们居住在面南的主要房间，这一信仰在决定中国建造待售房屋的设计方面起着决定性的作用。即使买方不相信风水，仍然存在对转售价值的担忧，因为很多人在做出买入决定时都会考虑这种因素。
在常规的地区规划中已经体现了强大的城市设计概念，而困难之处在于这种规划不符合新的城市设计导则的期望。这种期望是指地区层级的导则应该沿用城市层面总体城市设计的要求，包括尊重地域生态特征、与历史和文化特征相关联、将公共空间系统整合在总体设计中，而并非进行简单的土地用途划分。
如果拟议的新城市设计导则与现有标准不同，冲突点可能体现在道路系统的设计、景观环境的识别与管理以及为整个地区建立公共开放空间系统上。最困难的城市设计环节可能在于根据太阳高度角设置的南向住宅间距问题的处理。
尽管日照间距规范已经形成，但实际上对日照获得的规范只是一个性能规范，而并非设计住宅建筑的规范。有些方法可以使用替代的城市设计配置来满足这一要求，例如利用附加的高层和低层建筑物形成庭院，特别是混合使用的较低建筑物对日照要求并不那么高。另外，类似其他国家，大部分中国城市街道系统的设计都是沿着南北和东西走向的。西班牙规划师塞尔达在19 世纪后期所做的著名的巴塞罗那规划，将街道系统由正北向旋转45°从而改善了长时间暴露在阳光下的状况。巴塞罗那的经验表明，中国的总体规划和地区规划可能也可以通过修改街道布局来满足居住建筑的日照规范，街道的宽度和街区的大小将是这些设计的重要组成部分。现在的计算机程序可以模拟和评估建筑和街道在不同组合方式下对日照间距的满足情况，因此，这可能是一个重要的城市设计研究领域。
地区层级城市设计的另一个重要问题是城市街区的大小。步行城市需要相对较小的街区，否则两点之间的路程可能会涉及很长的绕道。较小的街区对创建方便的交通非常重要。当前中国城市设计体系中所创造的大型居住区内通过设立门禁来保障居民安全，这使得每一个街区成为了封闭的社区，行人或骑自行车的人不能使用这些捷径。有人建议把这些街区开放给公众使用，但是这些建议肯定会受到居民的强烈抵制，因为他们认为这会降低他们的财产价值。如果一定要开放社区，那么就需要一个城市设计方案来明确每一个通道都可以通过公共的方式进入，但是仍然为居民的安全和财产提供保障。
现有中国城市街区的安全体系实际上比那些地块较小而每栋建筑封闭管理的城市更有效，就像纽约那样，住宅楼要么锁着，要么有自己的门卫等安全人员。就新开发地区的规划而言，介于纽约小型街区和中国大型街区之间有各种不同的街区尺度。例如巴塞罗那不仅街区足够大，可以为街区的居民提供私人空间，而且街区外围提供了舒适的步行街道。
街区尺度和建筑形态是城市设计的关键问题，需要在地区层级解决，并将其纳入到控制性详细规划中，从而约束更小地块的规划。
6 在地块层面上建设什么
地块层级的城市设计导则应该要求开发商提交一份地块详细设计的审批报告，地块详细设计需与控制性详细规划、地区规划和其他要求相一致。每个地块上的详细设计，应与相邻地块的属性相协调。设计每个开发区的导则应包括开放空间的设计、建筑物退线、标志性建筑位置（可以包括历史建筑）、高效交通系统、景观要素、基础设施（如学校）、停车场和地下空间。设计提交内容还应包括相关的实施策略。由于地块规划要符合地区层级的控制性详细规划，因此在制定地区控制性详细规划时，必须制定关键的城市设计策略。
7 在特殊情形下如何建设
对城市有特定价值、历史价值和文化价值的地区应该有针对性的特殊导则。这意味着应该为重要新开发区、历史文化街道街区、历史区域的适应性再利用、新中央商务区、交通枢纽和滨水地区设置特殊的城市设计管理要求。城市设计要求应该规范：天际线，表达城市的文化和自然特征；建筑特色，确保建筑物与现有建筑环境和公共空间的适应，从而形成一个连贯的空间网络和宜人尺度的公共领域。这些特殊情形下的城市设计方案需要在地区层面进行制定和规范，以便协调各个地块的开发设计。
中国政府机构多年来一直在尝试探索特殊情形下可替代的城市设计理念。上海地区的“一城九镇”项目引入了外国设计师和规划师，为9 个新城镇中心的城市设计和建筑表现形式提出不同的想法。每个新城都被赋予了一个特定的国家特色，如荷兰主题的高桥新城、德国主题的安亭新城等。模仿外国城市被选为替代现有设计规则的方法并在房地产市场加以验证。
北京金融街是一个完整区域设计的特殊情形案例，大部分建筑物是为了容纳重要的中国金融机构而设计。政府打算建立一个金融区，但又不仅仅是一组提供必要办公空间的建筑物。包括SOM 在内的规划设计团队，制订的方案是通过建筑物布局和高度限制导则在中央公园周围组织起了一组连贯的建筑物。
8 实施城市设计导则
上海9个新镇和北京金融街的实践表明，可替代现有的中国城市设计导则有其特殊性才能奏效。9个新镇的设计是对其他地方既有城市设计模式的模拟，而金融街的设计则有一套明确的建筑布局法规和高度限制。 仅仅要求规划师和设计师注意一系列重大问题是不够的，还有必要定义理想的城市设计结果。
以下是一些已经被开发和采用的可以纳入城市设计导则的管理工具。
在市域总体城市规划层面，按照导则，土地利用规划的过程可以从一个完整的环境清单开始，为排除不应该开发的土地提供基础。承载能力有限的土地也只能用于低强度开发。在沿海地区和河流沿岸，需要特别保护可以确定受海平面上升和其他洪水影响的地区。
此外，在市域总体城市规划层面上，大型居住区、办公区和工业区土地类别下的子类别地区可以定义为适合于新的混合使用用途，进而可以被广泛地反映在图面上以允许更灵活的发展决策。
城市设计导则还可以为道路和交通通达性良好的地区设定最小的住宅和商业密度。中国的土地面积与美国（不包括阿拉斯加）差不多，但中国的人口是美国的5 倍左右，可用土地面积却只有美国的一半。随着中国有越来越多的富裕人口，模仿美国郊区发展的中国别墅区越来越受欢迎，但是低密度的土地开发模式是对土地资源的浪费，对中国而言不是一个好的长远政策。基于此，需要其他的设计理念来满足富裕阶层的生活需求。
除了取消目前对市域总体规划所允许的主要街道数量的限制之外，还可以针对次级街道的设置增加对小街区尺度要求的规定，如最小街区周长就是这样一个要求。也可以通过规定每平方公里最少的街道交叉口数量来鼓励街道的相互连接。
在地区层级的规划中，目前通过编制终极蓝图规划来说明土地利用计划的做法可以用城市设计概念规划来替代，该规划可以绘制保护区、街道和街区规划以及公共开放空间规划。重要建筑物的位置被标注，建筑物布局的导则被体现，如退线要求、贴线率以及高度限制等要求。这个城市设计规划可以作为制订土地利用规则的基础。这种方法既允许了更大的设计灵活性，也有助于在规划中对关键设计要素的理解和应用。
在地块层面，实施地区层面的规划需要审批程序。如果土地是直接从政府机构获得的，导则可以成为出售协议的一部分，包括要求对建筑和景观规划进行审查。如果土地已经是私人控制的，那么就需要有一种包括监察程序的许可证制度。
如果新的城市设计导则能够成为国家、区域、市域以及地方层级城市设计的基础，中国将创造出一种无与伦比的城市设计体系，该体系能够引导中央政府重大发展目标的有效落实。
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