1   概述

    2017年12月，国家发展和改革委员会等十部委发布了“发改能源［2017］2100号”《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》，推进我国北方地区冬季清洁供暖工作，要求北京、天津2个直辖市以及石家庄、唐山、太原、郑州等26个北方重点城市的农村清洁供暖率2019年达到40%以上、2021年达到60%以上。天然气供暖是清洁供暖的主要方式，在推进煤改气的过程中，由于时间紧、任务重，个别地区存在重工程进度、轻安全质量、施工不规范、安全防护设施不到位、农村群众缺乏安全防范知识等问题，因此产生安全隐患。煤改气工程作为政府主导的民生工程，一旦发生人员伤亡和财产损失事故，会造成极大的社会负面影响及政府信誉损害。本文分析煤改气工程中存在的主要问题，提出针对性措施。

    2   存在问题分析

    2.1   法规标准不完善

    当前，我国基本建立了包括城镇燃气设施设计、安装、检验、使用、维护等环节的相关法规、标准体系，但是农村燃气设施法规、标准体系还不完善。法规方面，虽然《城镇燃气管理条例》第五十四条规定农村的燃气管理参照该条例的规定执行，但其内容并未充分考虑农村的特殊情况。标准方面，虽然当前城镇燃气的相关标准从技术上基本可以适用于农村燃气，但是标准中并未明确将农村燃气纳入适用范围，造成农村燃气工程执行相关标准时依据不足，且当前相关标准以城镇环境为主要对象，并未充分考虑农村居住相对分散、人员密度低、老人和儿童比例高的差异。

    2.2  档案资料严重不全

    燃气设施档案资料是燃气设施运行、维护以及新建、改建、扩建的重要依据和凭证。燃气设施具有隐蔽性、动态性、现实性、专业性的特点，且燃气具有易燃易爆的特性，其档案规范化管理非常重要［1-2］。2000年1月国务院发布了“国务院令第279号”《建设工程质量管理条例》，其中第十六条规定建设工程要具有完整的技术档案和施工管理资料。CJJ 33—2005《城镇燃气输配工程施工及验收规范》第12.5节对燃气工程竣工档案资料提出了具体要求。压力管道、压力容器还有特种设备方面的专门规定。但是现场调查发现，农村煤改气工程物资设备招标方面文件比较齐全，而部分项目的立项、设计、施工、竣工及运行各阶段的档案资料严重不全。由于无相关档案资料，大多数投入使用的煤改气工程未竣工验收。档案资料问题产生的主要原因是煤改气工程时间紧、任务重，重进度、轻记录，且施工队伍人手紧张，从而忽略了档案管理。

    2.3  设施存在安全隐患

    调查发现，一些煤改气工程的室内外设施都存在安全隐患。室外地上设施主要安全隐患有钢管焊接质量不合格、管道支吊架安装不符合规范、未采取防雷接地及防静电接地措施、架空管道距门窗安全距离不足、管道与电线安全距离不足、地面立管未安装防撞设施、未涂刷燃气管道识别色等。由于调查时无专业仪器设备，无法确认地下管道的埋深、防腐、阴极保护、管沟开挖及回填是否满足要求。但是依据经验估计，相对于地上设施，地下部分更容易存在问题。据统计，2011—2014年，我国发生在室内的燃气事故数量为2 042起，占燃气事故总数（为3 396起）的61%。主要原因为胶管损坏、阀门泄漏（人为原因及腐蚀）、燃具质量问题、管道泄漏等［3］。调查发现，煤改气工程的室内安全隐患主要有胶管过长（超过2 m）、管道预留口未封堵、穿墙入户管未设置套管、管道与电线、电插座距离不足、燃气采暖热水炉进气管不符合规范要求及未按规定进行静电接地等问题。这些隐患产生的主要原因是施工缺少设计文件指导、部分施工队伍专业能力不足、监理工作不到位、特种设备未进行监督检验，深层次间接原因是各参建方对施工质量重视程度不足。

    2.4  安全管理不到位

    ①部分煤改气工程尚未确定燃气运营单位，暂由施工单位进行临时运营，造成运营安全管理要求的巡查、检测、维护等工作难以专业化、规范化、系统化。

    ②前期缺少规划方面审批，燃气设施途经区域可能与本地区土地使用长期规划不一致，形成潜在安全隐患。

    ③以老人、儿童为主的农村用户相对缺乏燃气安全使用知识，相关部门、企业的使用安全宣传、教育工作还不能满足安全需要。调查发现，虽然大部分村庄都设置有燃气使用安全员，但是这些安全员并不具备足够的燃气安全使用知识。

    3   措施

    3.1  完善法规标准体系

    相关主管部门及标准化专业委员会应积极组织专家全面梳理燃气相关法规标准，充分调研农村燃气设施的特殊情况，修订完善当前燃气法规、标准体系，并补充必要的内容。完善后的法规、标准体系应包括明确涵盖农村燃气设施的行政法规，以及适用于农村实际的设计、施工、检验、检测、验收及运行维护的技术标准，还应有煤改气过程已产生隐患的整改标准。考虑到行政法规制定、修订周期较长，相关主管部门应及时出台行政命令对急需解决的问题进行规范及明确。

    3.2  建立健全档案资料

    工程建设单位应在相关政府部门支持下，组织设计、安装、检测、监理等相关单位建立健全煤改气工程档案资料，包括立项文件、规划批准文件、主管部门批准文件、设计文件、招投标文件、材质证明文件、施工过程记录文件、检验检测记录及报告［2］以及竣工验收文件。竣工验收文件既是档案资料的一部分，也是前期相关档案资料补充齐全、满足要求的证明。在建立健全档案过程中应基于实事求是的原则，补齐相关手续、设计文件、检验检测记录等结果性数据档案，并进行必要的实地查看、测绘或检测工作。对无法后补的资料，例如焊接预热温度、焊接电流、电压等过程类数据［4］，应填写说明，切不可伪造数据。

    3.3  整改设施安全隐患

    建设单位应督促施工单位对各级政府部门及其委托的第三方在督查、检查中发现的各种安全隐患限期完成整改。建设单位同时还应对已发现问题举一反三，开展专项排查及整改。设计单位应参与涉及燃气设施位置、走向、结构等改变的整改工作。地方主管部门应对安全隐患问题的整改情况进行监管，并在必要时委托第三方专业机构进行确认。

    3.4  加强安全管理

    地方政府应强化煤改气工程相关部门及企业的安全责任，对违法违规行为严肃追责。地方主管部门应落实监管责任，督促对存在问题进行解决，预防新问题出现。参建单位应加强安全管理意识，制定并落实安全管理规定，加大安全方面的宣传与培训，特别是一线的安全人员必须具备相应的安全知识、安全意识及安全责任。