《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）文件指出：建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

专项债券与一般债券的区别

专项债出台的底层逻辑：“一个严控，两个坚决”转变为更先进的“法治化、市场化”，专项债是在公开资本市场发行的，可以看这句话“严控地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，加大逆周期调节力度，厘清政府和市场边界，鼓励依规市场化融资，依规市场化融资，增加有效投资，促进宏观经济良性循环，提升经济社会发展质量和可持续性”

转变为更先进的融资方式

发展趋势

• 举债主体与权限

“经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。”这一条规定了政府举债都要以省级政府去借，如果市县需求，由省级政府去转贷。因此，现在各省市发行地方政府债，即使是各市县有发债需求，都统一以省人民政府的名义发行专项债，然后省政府再转贷给各市县。各市县政府是不能直接在资本市场上发行政府债的。当然了，发债主体主要为平台公司，国企，事业单位和相关部门。

专项债额度如何确定

政策：“各地分类发行专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排”“对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准”

解读：专项债额度按“自下而上申请，自上而下分配”确定

一般由各市县财政局根据项目融资需求向省财政厅申请额度，省财政厅汇总全省的情况后，向财政部申请全年的发债额度。财政部根据各省的项目情况、财政情况、经济情况等各项因素后，审批该省的全年发债额度。省财政厅拿到全年额度后，再根据各市县的财政情况及项目情况，向各市县分配额度。在分配额度的过程中，由于各市县财政局各项目需要额度较多，而全省总体额度有限。所以有些省的财政厅要求各市县在申请额度的同时，报送该融资项目的资金平衡方案。财政厅以此来判断项目的质量，把有限的额度分配到高质量项目上。

大家看到了，2022年全国的额度是3.65万亿，前两天的10万人大会更加强调扩大专项债支持范围和额度预计到5.6万亿，如果你还不理解专项债的重要性，可以看下图，近期预测的稳经济计划：

稳经济举措

• 什么项目可以发行专项债

九大领域：一是交通基础设施，二是能源，三是农林水利，四是生态环保，五是社会事业，六是城乡冷链等物流基础设施，七是市政和产业园区基础设施，八是国家重大战略项目，九是保障性安居工程，今年10万人大会又扩展到“新基建”，领域不重要，重要的是什么项目可以发专项债：发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。因此，平衡方案里，测算出项目收益未来能够覆盖债券本息，就可以发行债券，一般要求覆盖倍数在1.2以上，有些项目甚至能达到2倍甚至3、4倍以上。项目平衡方案是后续专项债正式发行时需要披露的文件之一，因为财政厅要求财政局在前期申报额度时就要提供。（至于什么本息覆盖倍数，在上篇的详解中有说到）

以下是项目的三个重点原则

三个重点

以下是负面清单

负面清单

• 专项债和利率和付息

专项债券采用记账式固定利率附息形式。发行利率在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定。专项债券采用记账式固定利率附息形式，意味着一旦发行时的利率确定，往后无论国债收益率再怎么变动，都跟这期债券没关系了，因为利率已经固定。且10年期以下的专项债是一年付息一次，10年期以上包括10年期的，半年付息一次。这些都是政策文件，近期基于稳经济的政策，这些规则都是实时调整的。

• 发行期限

专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，直到现在，专项债的期限已经有了大幅放宽。可以发行15年、20年甚至30年。项目选择发行期限根据项目产生收益、覆盖本息的时间决定。例如某项目在第五年的时候就可以将土地出让得到收入，并且足以覆盖本息的时候，就可以选择5年期。发行超过5年期，就会多付几年的利息。但是，因为未来土地出让或者项目收益都是不确定性，留有足够的时间才有更大的把握来提高实现预期收入的可能性。所以，在实际发行中，很少见到1年、2年、3年的期限，基本以5年、7年、10年为主，当然，近三年，也出现了许多20年、30年的项目

• 专项债的储备和申报

项目发起：由项目主管部门或实施机构以项目建议书的形式向财政部门提交需申请专项债的项目。（最开始是作为储备项目，由财政先进行一轮筛选）

项目准备：准备立项文件、可行性研究报告、一案两书等（见上文：申请专项债的前期准备资料），资料准备好之后，由发改部门（有些地区需要发改部门审核项目可行性）、财政部门会同实施机构进行项目报送，即按要求在省级政府债券管理平台系统中录入省级政府债券管理平台系统。

项目审核：先由各级财政部门对上报的项目进行初审，再由发改委（有些地区需要发改部门审核项目可行性）、财政厅组织专家组进行专家评审

项目入库：项目库分为储备库、发行备选库、执行库三个子库。一是通过初审的项目纳入储备库管理。二是通过专家审核通过的项目，从储备库转入发行备选库，作为发行项目专项债券的备选项目。三是在上级核定新增专项债务限额内，地方政府结合项目轻重缓急等因素从发行备选库选取项目转入执行库。

债券发行：在已制定的各省市的专项债额度之下，由财政厅提出全年度项目专项债券发行方案（或计划），由各级省财政部门按发行计划，请债券发行机构，安排发行专项债，专项债发行后，各级财政部门应按要求主动披露项目专项债券相关信息，包括发行信息、发行结果、付息信息、兑付信息、定期信息、重大事项信息等。