在政府化债中，债务置换是降低短期偿债压力、优化债务结构的核心手段。结合财政部政策框架及地方实践案例，有效实施债务置换需遵循以下关键步骤与策略：

一、精准识别与评估债务

债务分类与筛选

明确置换范围：优先选择高利率（如信托贷款、融资租赁等非标债务）、短期限（1-3年到期）的隐性债务，避免将低风险、低成本债务纳入置换。风险分级：根据债务主体信用评级、偿债能力、抵押物价值等指标，将债务分为优先置换、审慎置换和禁止置换三类。
案例：湖南省在置换中要求“调减高风险地区债务”，仅对绿色安全区域（综合债务率<80%）优先置换。

财务与法律尽调

核查债务合法性：确保债务纳入财政部隐性债务管理系统，排除违规举债形成的“非标债务”。评估债权人结构：协调银行、信托等机构，明确置换意愿与条件，避免因债权人反对导致置换失败。

二、科学设计置换方案

优化置换结构

期限拉长：将3年期以下债务置换为10-15年期政府债券，匹配项目收益周期（如基建项目）。利率压降：通过发行低息债券（如3%-4%）置换高息债务（如8%-10%），直接降低利息支出。
数据：宁夏通过置换将隐性债务平均利率从7.5%降至3.2%，年利息节省超20亿元。

创新置换工具

特殊再融资债券：发行用途为“偿还存量债务”的再融资债，替代原有隐性债务。资产证券化：将优质资产（如收费公路、污水处理厂）打包发行ABS产品，回笼资金用于置换。

三、分阶段实施置换

计划编报与审批

地方政府需逐级上报置换计划，经省级财政审核后纳入财政部限额管理。例如，内蒙古要求置换计划需附项目立项批复、合同等基础资料，并由省级财政统一分配额度。中央统筹：财政部根据地方债务风险等级分配置换额度，优先支持高风险地区（如2024年宁夏获6万亿元置换额度中的较大比例）。

协议签订与资金置换

与债权人协商置换条件，签订协议明确置换金额、利率、期限等条款。例如，江苏省通过“省级代发债券+区县级执行”模式完成置换。资金拨付：通过国库集中支付直接划转至债权人账户，确保资金封闭运行。

四、强化政策协同与监管

配套政策支持

财政资金补充：动用预算稳定调节基金、国有资本收益等补充置换资金缺口。例如，2024年中央安排4000亿元结存限额补充地方财力。税收优惠：对参与置换的金融机构给予税收减免（如增值税优惠），提升参与积极性。

全流程监管

资金用途监控：通过地方政府债务管理系统实时跟踪置换资金流向，禁止用于经常性支出或新项目。审计问责：定期核查置换合规性，对虚假置换、挪用资金等行为追责。例如，财政部曾通报吉林省四平市化债不实问题。

五、风险防控与长效机制

防范道德风险

明确“中央不兜底”原则，倒逼地方严控新增隐性债务。例如，财政部要求置换后债务仍由原债务人承担偿还责任，防止“甩包袱”。建立“举债终身问责制”，对违规举债责任人追责。

推动融资平台转型

将置换后的债务对应资产划转至融资平台，推动其向市场化运营转型。例如，江苏省通过平台整合压降数量56.7%，提升造血能力。

典型案例参考

宁夏模式：通过特殊再融资债置换非标债务，3年内隐性债务规模下降78%，融资成本降低44%。江苏经验：省级统筹置换额度，优先支持苏北地区，城投债利差从200bp降至80bp。湖南实践：实行“五挂钩”原则（风险、管控、投向等），置换后高风险地区债务清零。

总结

有效债务置换需以“精准识别、科学定价、政策协同、严格监管”为核心，通过拉长期限、压降利率、优化结构，实现债务风险缓释与财政可持续的平衡。同时，需警惕过度依赖置换导致的道德风险，需配套融资平台转型、预算硬约束等长效机制。