2017年年底、2018年春季以来，随着财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号文）、国务院国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号文）以及《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）等文件的下发，和上至财政部、下至各省的“清库”行动，使得PPP项目的入库标准变成了一个世所瞩目的技术性“大难题”。为了做好PPP这项工作，有必要结合理论、法规、规范性文件和行业通常的看法，把这个大难题彻底清晰化。经过细致梳理，应当从以下关键维度来审视和判断：
一、判断是否是公共产品和公共服务
1、财政部财金〔2014〕76号文《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》
政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
2、国家发改委发改投资〔2014〕2724号文《关于开展政府政府和社会资本合作的指导意见》
政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
3、国务院国办发〔2015〕42号文《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》
围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。
4、财政部财金〔2015〕57号文《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》
地方各级财政部门要在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，筛选征集适宜采用PPP模式的项目，加快建立项目库。
二、判断是否是BT项目或者拉长版的BT项目

判断标准：如果是，果断拉黑。因为不符合PPP的定义，即建管相统一，没有运营内容。
1、财政部财金〔2015〕57号文《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》
对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。
2、国家发改委发改投资〔2014〕2724号文《关于开展政府政府和社会资本合作的指导意见》
项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。
三、判断是否带来政府债务、或有负债

财金〔2014〕113号文《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》
项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。
理论分析：或有负债，包括政府为社会资本或项目公司的负债提供保证、担保、保函等形式，尽管不符合担保法和担保法司法解释，但现实中，总是会有金融机构要求政府出具，在贵州等省，已经早被叫停和撤函（叫停、撤函之日，金融机构们一篇骂声，纷纷指责贵州省财政厅不守诚信，却避而不谈自己早已经违法；有的甚至不知道自己为什么违法）。
四、判断项目合作期是否低于10年

财政部财金〔2015〕57号文《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》
政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。
五、判断财政承受能力是否超出10%上限

财政部财金〔2015〕57号文《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》
示范项目所在地财政部门要认真做好示范项目物有所值定性分析和财政承受能力论证，有效控制政府支付责任，合理确定财政补助金额，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
六、主体是否合格

1、财金〔2014〕113号文《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》
本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
2、财金〔2016〕91号《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》
有下列情形之一，不再列为备选项目：
（一）国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的；
（二）未按国办发42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的。
七、判断前期准备工作的完备性

四大前置（意见）：主要标志一般有规划、土地预审、环评、节能等，某些项目，如支线机场等，单有这些还不够，因为必须要有中央军委和国务院的批复。
三大节点（事项）：立项（对项目建议书的批复）、可研报告（对可行性研究报告的批复）、初步设计（确定概算数额）。
其中，关于土地方面的特殊规定：
财金〔2016〕91号《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》
PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续。在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式：
（一）符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式供应；
（二）不符合《划拨用地目录》的，除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入；
（三）依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。
PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。
八、看《物有所值评价报告》和《财政承受能力论证报告》的通过情况

财金〔2014〕113号文《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》
第八条 财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。
定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
第九条 为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。
九、看是否按政府采购相关规定选择社会资本合作方（对于已经进入到采购阶段或执行阶段的）

财金〔2016〕91号《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》
已进入采购阶段或执行阶段的项目，未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的。
十、是否经得起资本金穿透的检验

财政部财办金〔2017〕92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》
不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。
十一、无绩效考核挂钩机制

财政部财办金〔2017〕92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》
未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。
十二、是否涉及国家安全或重大公共利益

财政部财办金〔2017〕92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》
不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。
十三、采购文件中是否设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的

财政部财办金〔2017〕92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》
不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。
十四、未按规定进行信息公开

财政部财办金〔2017〕92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》
未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。
十五、无任何实质性进展、进展太慢

财政部财办金〔2017〕92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》
不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。
十六、“两评”有瑕疵

1、财政部财办金〔2017〕92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》
未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。
2、财金〔2018〕54号《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》
夯实项目前期工作。按国家有关规定认真履行规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序，规范开展物有所值评价和财政承受能力论证。不得突破10%红线新上项目，不得出现“先上车、后补票”、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象。
十七、数据测算有瑕疵
财金〔2018〕54号《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》
夯实项目前期工作。按国家有关规定认真履行规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序，规范开展物有所值评价和财政承受能力论证。不得突破10%红线新上项目，不得出现“先上车、后补票”、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象。
十八、运营责任外包

财金〔2018〕54号《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》
杜绝违法违规现象。坚守合同谈判底线，加强合同内容审查，落实项目风险分配方案，合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金，不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足，不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。
十九、项目调整信息与项目库信息不一致

财金〔2018〕54号《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》
强化示范项目动态管理。地方各级财政部门要会同有关部门加强示范项目动态管理，确保项目执行不走样。对于项目名称、实施机构等非核心条件发生变更的，应及时向财政部PPP中心备案；对于项目合作内容、总投资、运作方式、合作期限等核心边界条件与入选示范项目时相比发生重大变化的，应及时向财政部PPP中心申请调出示范项目名单，并对项目实施方案，物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更。因项目规划调整、资金落实不到位等原因，不再继续采用PPP模式实施的，应及时向财政部PPP中心申请调出示范项目名单并退出项目库。
二十、 国有企业的特殊规定

国务院国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号文）
各中央企业要将源头管控作为加强PPP业务管理的重中之重，细化PPP项目选择标准，优中选优，规范有序参与市场竞争，有效应对项目占用资金规模大、回报周期长带来的潜在风险。一是聚焦主业。根据项目投资、建设、运营等环节特征准确界定集团主业投资领域，认真筛选符合集团发展方向、具备竞争优势的项目。将PPP项目纳入企业年度投资计划管理，严控非主业领域PPP项目投资。二是坚持“事前算赢”原则，在项目决策前充分开展可行性分析，参考本企业平均投资回报水平合理设定PPP投资财务管控指标，投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本，严禁开展不具备经济性的项目，严厉杜绝盲目决策，坚决遏制短期行为。三是认真评估PPP项目中合作各方的履约能力。在通过财政承受能力论证的项目中，优先选择发展改革、财政等部门入库项目，不得参与付费来源缺乏保障的项目。
各中央企业要高度关注业务对企业财务结构平衡的影响，综合分析本企业长期盈利能力、偿债能力、现金流量和资产负债状况等，量力而行，对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限,防止过度推高杠杆水平。一是纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资(直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和,减去企业通过分红、转让等收回的资金)原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。二是集团要做好内部风险隔离，明确相关子企业PPP业务规模上限；资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。三是集团应加强对非投资金融类子企业的管控，严格执行国家有关监管政策，不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。
各中央企业在PPP项目中应充分发挥项目各合作方在融资、建设、运营等方面的比较优势，合理确定股权比例、融资比例，努力降低综合融资成本,切实做好项目运营合作安排，实现合作共赢。一是落实股权投资资金来源。各企业要严格遵守国家重大项目资本金制度，合理控制杠杆比例，做好拟开展PPP项目的自有资金安排,根据项目需要积报引入优势互补、协同度高的其他非金融投资方,吸引各类股权类受托管理资金、保险资金、基本养老保险基金等参与投资, 多措并举加大项目资本金投入，但不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。二是优化债权资金安排。积极与各类金融机构建立PPP业务合作关系，争取长期低成本资金支持，匹配好债务融资与项目生命周期。三是规范融资增信。在PPP项目股权合作中，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等；项目债务融资需要增信的，原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保，确需股东担保的应由各方股东接照出资比例共同担保。四是做好运营安排，探索多元化的项目回报机制。结合企业发展需要，不断提高PPP项目专业化运营管理能力，对于尚不具备专业化运营管理能力的项目，通过合资合作、引入专业化管理机构等措施，确保项目安全高效运管。五是积极盘活存量投资，完善退出机制。根据自身和项目需要,持续优化资金安排，积极通过出让项目股份、增资扩股、上市融资、资产证券化等多渠道盘活资产、收回资金，实现 PPP业务资金平衡和良性循环。
各中央企业应当根据《企业会计准则》相关规定规范PPP业务会计核算。一是规范界定合并范围。根据股权出资比例、合作方投资性质、与合作方关联关系(如合营、担保、提供劣后级出资等)，对项目融资、建设和运营的参与程度，风险回报分担机制，合作协议或章程约定等，按照“实质重于形式”原则综合判断对PPP项目的控制程度，规范界定合并范围；对确属无控制权的PPP项目，应当建立单独台账，动态监控项目的经营和风险状况，严防表外业务风险。二是足额计提资产减值准备。定期对PPP项目长期股权投资、取得的收费权、股东借款等资产进行减值测试，重点关注实际运营情况与项目可研预期差距较大、合作方付款逾期等减值迹象，及时足额计提减值准备，防范资产价值不实。三是规范核算项目收益。同时参与PPP项目投资、建设或运营的企业，应当合理划分和规范核算各阶段收益。