落实“规划先行”理念，是近年来提升社会治理能力的一大重要组成部分。随着自然资源部的组建，建立完善我国的国土空间规划体系，吹响了规划领域改革的号角。

在新的历史背景下，国土空间规划体系的建立，需要解决哪些问题？对规划设计的工作理念、工作机制带来哪些变化？在“规划先行”的要求下，规划作为政策工具如何更好地参与社会治理？带着这些问题，21世纪经济报道采访了清华同衡设计研究院院长、中国城市规划协会副会长、理事袁昕。

袁昕

袁昕认为，从顶层制度设计上将国土空间利用的管理和监督职责由自然资源部统一行使，有利于改善过去部门条块分割、空间规划体系破碎所带来的弊端，通过资源和事权的整合实现更好的资源配置能力，但要实现规划管理机制的打通，还需要长时间的探索。

组建自然资源部有利“多规合一”

《21世纪》：建立国土空间规划体系，首先要完成哪些前置性的工作？

袁昕：建立完善的国土空间规划体系，首先是要完成顶层架构的搭建。之前的规划体系，存在主管部门条块分割，各自为政，结果各方资源无法完全匹配的弊端。

这是因为，各个部门所制定的专项规划，主要是服务其自身部门管理的需要。多个单一职能部门管理意愿的叠加并不等于整体利益诉求，依其管理需求形成的部门规划具有很大的局限性。即使按照多规合一的思路加以整合，彼此间的沟通成本和效率也存在不少问题，各自的目标、方法甚至标准都不统一，整合的难度很大。

对各局部空间规划意图的拼合也不等于整体优化的格局，不同的地区资源禀赋和发展条件也各不相同。如果不能在更大的尺度上考虑平衡问题，而考核的标准又是同样的，那么势必也会造成局部与整体之间的利益冲突。

所以新的国土空间规划体系，首先需要这种顶层设计上的调整，需要更有力的整体调控能力，从而在实际规划落实过程中形成更好的资源配置，来实现我们均衡发展的目标。

《21世纪》：这是否会导致规划理念的变化？

袁昕：目前的这些变化我认为对规划是好的事情，以往土地利用规划强于资源保护，城乡建设规划强于支持经济社会发展需求。两者的交融整合，再配以农业、林业、水利、海洋等资源的深度整合，将对保护自然资源，优化空间结构，创造空间资产带来正向促进作用。

这实际上是在按照中央的要求，以生态保护为前提，在可持续发展的新型城镇化道路的目标指导下，提高政府治理能力的一个举措。反映在规划上，就是要把理念转化到绿色发展，以人为核心。

宏观尺度的空间规划实际上是空间再生产的一个环节，需要对空间资源先做准确的价值判断，从社会价值、经济价值、文化价值、生态价值等各个方面进行全方位的评估，再对这些资源做合理的保护与利用。通过科学配置和空间上的布局优化，在自然环境保护前提下转换成为满足人类社会经济发展的空间资产。空间生产到底为了谁，当然是为了人，为了人类的幸福，要在更大的空间维度上去考虑这个问题。

城市规划不能简单移植到乡村

《21世纪》：新时代的发展目标，对规划提出了哪些新的要求？

袁昕：规划是一种手段和工具，新空间规划体系下的规划工作将具有更强的整体性。全局性的空间管制效能，在一个总体目标指引下，分层级分部门落实，这打破了既有的各部门各自独立的规划制定-落实-监管的工作机制，机构改革解决了行政职能碎片化问题，提高了协调效能。

对于宏观的法定规划而言，需要越来越简化和精准。简化是要提高管理效率，精准是要让其对下级的规划拥有更实际的指导意义，同时便于监督和考核。

对于非法定规划而言，应该更加开放，突破部门限定，让规划可以直接面对社会发展各方面诉求，从而形成共建、共享，最终形成新的空间生产流程。对于规划院来讲，这意味着脱离简单的空间生产劳动型工作，通过创造价值的方式直接对应国民经济和社会发展需求。相应地，非法定规划的研究咨询作用更大，虽然会更开放，但对技术和能力的要求门槛也会更高。

《21世纪》：你提到了规划参与社会治理，在乡村振兴背景下，乡村规划被认为是提升乡村治理水平的重要一环。它与城市规划相比，最重要的区别有哪些？

袁昕：最重要的是不能把我们在城市积攒这么多年的规划经验和做法，简单地移植到乡村去。规划的核心是以人为本，在现在的城乡二元结构状态下，城市和乡村的社会组织结构、社会分工差异非常大。

所以在这种情况下，乡村社会的治理模式与城市有着很大的差别。规划不仅仅是空间问题，还有公共政策的属性，乡村规划必须考虑到这种社会差异，这比空间差异更重要。

举个例子，我们参与了汶川地区的灾后重建的安置规划，一开始规划了一些相对安全的平地，希望集中解决灾民的临时安置，但很多农民都不肯过来。为什么？因为他们的耕地、牲畜等生产资料还在原地，所以宁肯在自己受灾的房屋旁边搭建临时帐篷也不到集中安置区。

这就是农村和城市的一大不同，居民的生产生活是不能分开的，所以居民对农村的空间、形态和功能的要求和城市完全不一样，它有自己的逻辑和秩序。

在乡村振兴战略的背景下，会有更多的城市资源涌入农村。制定科学的乡村规划，是引导这些资源有序进入农村，防止出现掠夺性的开发的重要一环。