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散见于各类意见或办法的规定，终于整合成《政府投资条例》。这是一部暌违已久的行政法规，早在2001年便开始起草，到2010年国务院法制办公开征求意见，几经修改直到 2018年12月5日国务院第33次常务会议通过。

5月5日，经国务院总理李克强签署国务院令，《政府投资条例》（以下简称《条例》）正式对外发布，该条例将自2019年7月1日起施行。

该条例旨在规范政府投资行为，而政府投资涉及道路交通、教育、医疗、绿化环保、供水供气等诸多领域，与公众利益密切相关，且投资体量巨大，以万亿为单位。

比如2019年政府工作报告指出，要完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元，再开工一批重大水利工程。

经过多年打磨，条例对政府投资的范围、投资决策、年度计划、项目实施、监督管理、法律责任等作出规定，亮点颇多。

比如，《条例》在“总则”中明确，政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

不过，21世纪经济报道记者在采访过程中了解到，有业内人士认为《条例》部分内容的规定还不够详细，比如政府与市场边界、中央和地方政府投资边界、城投公司定位等问题。

以非经营性项目为主

《条例》开宗明义：为了充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力，制定本条例。

政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则，并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应；平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件等。

何谓政府投资？《条例》指出，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。随后，还进一步明晰为“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目”。

政府投资明确要以非经营性项目为主，投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域。

国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平5月5日对21世纪经济报道记者表示，非经营性项目就是没有经营收入的项目，包括园林绿化、基本教育、市政道路等。项目是否有经营性收入，很好区分。政府投资以非经营性项目为主，意味着准经营性项目、经营性项目是以社会资本为主，这明确政府和市场边界，能为社会资本腾出更多空间。

“确需支持的经营性项目，包括一些高科技项目，由于投资风险比较大，政府可以给予一定支持，比如大飞机项目等。”吴亚平指出。

“政府和市场投资边界有时候不好划定，像修建政府收费公路，在东部、中部、西部情况不同。西部车流量不高的地区，仍然比较难吸引到社会资本参与，可能还得靠政府投资。”5日，中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示。

为了从机制上确保政府投资始终投向最需要投、最适合投的方向和领域，《条例》明确将建立政府投资范围定期评估调整机制。

国家发改委相关负责人表示，将全面清理与政府投资相关的部门规章、地方性法规、地方政府规章、规范性文件，加快《条例》配套制度建设，会同有关方面建立健全政府投资范围定期评估调整机制。

业内人士对《条例》还有更多期待。有地方人士对21世纪经济报道记者表示，地方城投公司是很多基建项目的承接主体，他们不是政府组成部门，却要按照政府投资管理，城投公司究竟扮演什么角色，希望能更明确。

防止“拍脑袋”决策

司法部、国家发改委委负责人就《条例》的有关问题回答记者问表示，科学决策是提高政府投资效益的关键所在。为确保政府投资科学决策，从制度上防止“拍脑袋”决策、“政绩工程”和“形象工程”，主要作了三方面规定。

一是县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。

二是进一步规范政府投资项目审批制度。明确了项目单位应当编制和报批的文件；投资主管部门依据项目建设的必要性、技术经济可行性、社会效益以及项目资金落实等情况审批；重大项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。

三是强化投资概算的约束力。初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的，审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

据21世纪经济报道记者了解，投资概算超过10%的，要重新履行报批手续，不少地方实践中多有类似的规定。该标准正式写入《政府投资条例》，无疑能从源头上约束超规模、超标准的政府投资项目。

不过，也有参与地方项目的人士对21世纪经济报道记者直言，要保证投资概算不超10%，可以提高可行性研究报告中的投资估算规模。项目投资中多会引入贷款，财务成本、通货膨胀等因素也要考虑进去。

当然，《条例》也明确，因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，需要报相关部门审批或核定。

2016年《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》中提出的编制年度投资计划的规定，也被写入《条例》：“政府投资年度计划应当明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项。”

21世纪经济报道记者注意到，“落实资金来源”被反复强调。这与近年来加强地方债风险防范的要求相一致。为了纠正地方政府不当政绩观，避免地方隐性债务的过度膨胀，政府投资项目先行落实项目资金来源显得尤为重要。

加强追责，也是一大亮点。《条例》列出负面清单，对违规调整投资概算、超越审批权限、违法违规举借债务、挪用政府投资资金、弄虚作假骗取政府资金等行为，都表示要依法追究责任，并处分相关责任人。